国家公园体制创新亟待“放手一搏”

作为生态文明体制改革的重要抓手，国家公园体制正在12个省份9个试点展开。尽管目前各试点省份取得了阶段性进展，但总体成效还与目标要求存在较大差距。《经济参考报》记者获悉，多个试点地区在一定程度上仍处于“不明就里、懵懵懂懂”的状态，缺乏脉络清晰的改革规划、放手一搏的改革魄力，在部门统筹协调、体制机制创新上暴露的问题尤为紧迫。

体制试点取得阶段性进展

目前，各试点省份都已编制了“试点实施方案”并按部就班地在完成各项任务。记者了解到，先前牌子多、破碎化现象得到改善，机构、人员、编制整合基本完成，与国家公园总体理念和要求相冲突的部分潜在矛盾有了解决方案。

一是保护地破碎化、管理多头化现象得到明显改善。青海三江源国家公园整合了园区国土、环保、水利、农牧等部门编制、职能及执法力量，建立覆盖省、州、县、乡4级统筹式“大部制”生态保护机构。湖南城步县南山国家公园整合了其中4个保护地和文化价值较高的18个行政村落。整合之后，原先互不相连的保护地已经被连成一片，目前正按照“编制不增、内部分工、各司其职”的原则在开展工作。

二是形成对部分矛盾的摸底掌握和解决方案。就湖南城步县南山国家公园而言，先前城步县拟投资建设的两个水电站目前已进入关停阶段，当地政府正在进行补偿测算。南山牧场因其草场承载所限，已进行摸底统计，初步拿出了逐年减少奶牛养殖数量的方案。普达措国家公园管理局副局长唐华介绍，管理局职权得到进一步明确。“比如已多次叫停旅游公司在园内开展热气球观光和使用柴油游船等做法”。

三是社区管理主打“生态反哺”赢得民心。在云南省普达措国家公园内，洛茸村老村长绒比介绍，尽管村民的旅游马匹和烧烤摊被取缔，牧场也被严格控制，但每个村民每年可以得到5000元反哺资金，还能轮换上岗公园内的环卫工作。由于收入不降反增，村里主动订立了“生态村规”：不准打猎，只捡干柴；每家房子30年才能修一次，如果房子的木结构坏了，必须经过村里同意才能换。“我们现在连口痰都不舍得吐。”他说。

四是多元手段解决权属问题破解“国有”困境。浙江省钱江源试点区将部分林地以高于目前生态公益林补偿标准的价格将园内部分林地租赁过来。湖南南山试点拟选择2.1万亩林地开展地役权协议试点，即，不必改变林地权属，而是政府通过跟所有者签订协议，对土地的利用方式、强度进行限制，再进行合理补偿。

五是“借船出海”寻求“外围”突破。“开化县将国家公园试点区与自然资源产权确定、多规合一、领导干部政绩考核等结合起来。”浙江省开化县林业局规划设计室科长余拥军介绍，开化还将县域划为生态保护区、生态农林区、产城集聚区，三区采取不同发展思路、不同资金机制、不同考核办法。同时，培育创意农业、林下经济，努力提高综合效益，争取生态金融产品创新、森林碳汇交易等试点政策。

困惑重重凸显改革紧迫性

相比上述成效探索，试点省份也遭遇诸多瓶颈。这些瓶颈既有观念上的裹足，也有做法上的顾忌；既有体制上的藩篱，也有行政上的障碍。

首先，部分试点区域难以放开手脚。如何“寓保于用”成为困扰部分试点的难题。比如某地将部分文化旅游的精品线路纳入试点范围，但具体怎么设计，今后如何规划，都缺乏更为细致的想法。同时，现阶段国家层面尚未制定相关法律规范和技术标准，导致部分方案目标定位不清、功能分区不合理、保障制度不完善。

湖南城步县白云湖湿地公园管理处副主任肖大政说，白云湖作为湿地公园原本今年要接受国家林业局验收，但又被纳入了南山国家公园的范围，以哪个为准，目前没有明确说法。“难不成到时候界碑界桩写两个？”

其次，跨区域联合管理难言进展。大熊猫国家公园试点区涉及川甘陕三省，但目前跨区域联合管理机制还有待建立。甘肃白水江国家级自然保护区管理局大熊猫管理办公室主任何礼文说，目前三省保护区仍然没有统一编制管理，进而影响到试点区内社区建设、群众生产生活等问题。同样，为保持自然生态系统完整性、原真性，浙江省钱江源国家公园与毗邻的安徽休宁县岭南省级自然保护区和江西省婺源国家级森林鸟类自然保护区部分区域也面临跨行政区域管理难题。

再次，改革不顺，标准不明，保障机制难以维系。“试点方案”中初步确定的自然资源流转对相关产权人的补偿标准与现实可行标准有较大差距，国家公园试点区在开展企业退出、生态移民搬迁等工作时需要大量资金，远超地方政府承受能力。“试点方案”中提出“建立政府、社会多元化投入的资金保障机制”，但目前尚未明确资金来源和渠道，地方政府不敢贸然探索，相关工作处于停滞状态。

还有受访者反映，省级层面受客观因素影响步伐不够紧凑，“部门间‘暗流涌动’，还在为事权扯皮”，一些省连自己制定的方案中的既定任务都未按时完成。

三大误区亟待纠正

“谁来管理”误区。国家公园体制的关键点在于“体制”二字，但不少人要么将湿地公园、地质公园等冠以“国家”二字的公园与国家公园体制试点相混淆，认为国家公园最终是“部门公园”；要么认为是自然保护区、风景名胜区等的“升级版”，国家层面应给予更多优惠政策，或多或少地存在“等、靠、要”思想。

功能定位误区。绝对禁区和“吸金”招牌是目前对国家公园功能定位的两个极端，前者片面强调“最严格保护”，后者打着大肆开发的算盘。还有观点认为，国家公园强调“公益性”就是要免费开放，这也影响地方政府申请国家公园的积极性。

范围划定误区。福建武夷山试点的范围划定在业内存在一定争议。其范围包括武夷山国家级自然保护区、国家级风景名胜区和九曲溪上游地带。有学者指出，后两个区域存在大量人工林和次生林，同时旅游业发达、人口众多、自然资源权属复杂，事实上并不属于武夷山自然生态系统主体范畴，不宜划入试点区。

专家认为，在纠正上述误区的同时，国家公园试点还需理顺以下几重关系：一是“上下、左右”关系。国务院发展研究中心研究员苏杨指出，当前体制“条块”格局明显，各部门间关于规划、保护事权划分尚有不清晰的地方，中央和地方事权划分也需厘清。国家公园体制既涉及自然资源资产产权归属和规划权，也涉及日常管理权和监督权；既涉及不同行政区域间统一协调，还涉及干部政绩考核和离任审计等。

二是“保护与利用”关系。国家林业局昆明勘察设计院院长唐芳林认为，国家公园大多位于欠发达地区，发展需求较高，这就需要在发挥好保护主体功能的同时，适度开展资源非消耗性利用，非损伤性获取利益，以发挥国家公园的多功能复合效益。

清华大学建筑学院教授杨锐认为，一方面，应为公益机构、科研团队创造条件，鼓励大众走进国家公园；另一方面，目前一些保护地实际处于“整体转让、垄断经营”的状况，“特许经营”制度被滥用，必须在国家公园的制度层面彻底解决。

三是“新旧、内外关系”。杨锐认为，现有保护地类别各成系统、各有作用，不能刻意将所有自然保护区都塞进国家公园这个大框架里。反而应在未来构建立体全面的生态版图过程中，与国家公园相辅相成。同时，试点还需考虑公园内外社区之间发展机会的不平衡问题，可能由此衍生的各种保护管理问题，以及地域文化、社会活动与保护管理之间的潜在矛盾。

完善自然保护管理体制

受访干部和专家认为，建立国家公园体制不单是建立国家公园实体，而是以整合建立国家公园为改革抓手，完善自然保护管理体制。

一是以自然资源资产为核心，把握改革大方向、总目标。国家林业局保护司巡视员孟沙认为，要按照《生态文明体制改革总体方案》要求，处理好自然资源资产利益相关方的管理权限划分及相互关系等重大问题，包括土地、主体、模式、机制、投入等方面。同时，在尊重和继承现有保护地形成的相对成熟模式基础上，按照“所有权、监管权分离，一件事情由一个部门管”要求，建立自然生态保护的新体制。

二是加快修订调整相关法规制度，提供法治保障。我国目前实施了《自然保护区条例》等相关法律，但始终缺乏一个统管所有自然资源保护的大法。唐芳林认为，应对现有法律法规进行整合覆盖，而不是推倒重来。建议制定《中华人民共和国保护区法》，并在此基础上制定《国家公园管理条例》和《国家公园管理办法》，使之成为全国国家公园建设的纲领。

三是做好国家公园体制试点研究、宣传和督察。杨锐认为，要进一步明确国家公园功能定位、核心任务、评价标准，同时加强宣传，使地方真正了解国家公园的特殊作用。建议在试点改革督察中，严格按照整体保护、严格保护、系统保护的目标定位，科学合理界定区域，疏解非国家公园功能。

四是积极支持试点地区先行先试。专家建议，国家有关部门牵头梳理，及时总结试点过程中的有益经验，并对出现的深层次矛盾和问题及时研究，推动相关部门共同解决，出台规范性指导文件，真正将改革试点工作落到实处。